政府責任缺陷和不足，是環(huán)境破壞的原因其一。環(huán)境缺陷體現(xiàn)在“重經(jīng)濟，輕環(huán)境”、“重權(quán)力，輕義務”。

     修訂《環(huán)保法》促進美麗和生態(tài)文明建設(shè)，闡述了各方面治理和保護的義務和責任。

職能部門責任

提到職能部門，我們要明確一個問題，在環(huán)境方面，政府起什么作用.環(huán)保法六條二款，地方各級人民政府應當對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)負責任。

地方政府發(fā)展經(jīng)濟、社會發(fā)展里是一個中堅力量，在保護環(huán)境里也是主導力量，環(huán)境保護問題的主要機制和作用在政府身上，環(huán)保法增加了職能部門責任，讓職能部門負責，設(shè)立了目標評價制和考核制度，政府在環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展中起更大作用。特別指出，這里規(guī)定的是“政府”責任，而不是環(huán)境保護主管部門的責任，這是對當前只把環(huán)境問題推給環(huán)保部門，弱化環(huán)境保護力度，以及監(jiān)管責任分割，導致出現(xiàn)一系列問題的糾偏。 應當將規(guī)劃、標準、監(jiān)管，以及具體稅收優(yōu)惠等一系列措施上升為政府的共同目標，而不僅僅由環(huán)境職能部門擔負的。

“環(huán)境的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了在某種程度上，*用市場手段來調(diào)節(jié)是可能失靈的，因此政府應在很大程度上承擔這個責任。”在她看來，新法總則里六條對責任的規(guī)定是有幾個層面的，總體是所有單位和個人都有保護環(huán)境義務，具體來說，地方人民政府、企業(yè)、公民都有責任，因此新法首先體現(xiàn)的是共同治理。

“政府也應起到不容置疑的作用”，袁杰說，我們國家地域遼闊，各地情況不同，因此地方政府應當對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負總責，所以六條二款才有這樣的規(guī)定。當然，中央人民政府和國務院有關(guān)部門也要做大量的工作，這在法律里也是有明確規(guī)定的。

在政府對環(huán)境質(zhì)量負總責的要求之下，新法具體規(guī)定了兩方面的政府責任。楊偉東認為，一是帶有監(jiān)管性，或者說預防性、保護性的責任；二是責任追究方面，也就是法律責任。

這兩個方面構(gòu)成了前面提到的政府應該對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責之下的兩個下位性責任。責任不是抽象的，應當轉(zhuǎn)化為一系列具體明確的職責。

責任怎么細化？

華能集團副總胡建民在接受人大新聞局組織的環(huán)保法修改聯(lián)合采訪時表示，國家新排放標準公布后，華能一直在按照新排放標準對設(shè)備改造升級，三年來已經(jīng)投入100多億元脫硫、脫硝，2014年還要下達100億元資金投入。

除了新標準外，日前，國務院正在研究加快京津冀、長三角、珠三角，等地2020年以前30萬千瓦以上的燃煤機組加快清潔化改造工作，新法規(guī)定政府要推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，這些都需要企業(yè)投入大量的資金。

污染治理是要花錢的，技術(shù)的開發(fā)、設(shè)備的購置及運營都需要很大成本。

據(jù)獲悉，國家為鼓勵電廠安裝的設(shè)備正常運行，進行專門價格補貼，脫硫、脫硝電價，現(xiàn)在每度電可以補到2分7厘，這對企業(yè)是很大的刺激。新法規(guī)定了政府應保障環(huán)保財政資金的投入十分必要。

北京大學法學院教授汪勁也贊同在環(huán)境保護領(lǐng)域，政府要加大財政投入，他認為這不是一句空話，環(huán)境執(zhí)法也是要有成本的。新法中，資金的準備和未來的投入是重大問題，不僅是企事業(yè)單位，中央政府和地方政府在財政投入上如果沒有跟上，執(zhí)法力度能否跟上，這是要考慮的。

此外，楊偉東認為，對法律的宣傳、教育、普及也構(gòu)成政府責任的組成部分，這些在總則當中都有所體現(xiàn)。再有，十三條指出縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)濟社會發(fā)展一定要與環(huán)境相適應。新法中提到政府環(huán)境責任，不能單純就環(huán)保談環(huán)保，而是要把環(huán)境保護放在更宏觀的視野當中。

政府的責任還包括要充分聽取各方面意見。不單是環(huán)境主管部門，還有規(guī)劃和其他部門，也包括公眾參與。一開始規(guī)劃就考慮環(huán)境因素，這是政府的責任。

不履責如何追究？

政府如果沒有盡到責任，該如何追究？政府不作為、濫作為帶來的責任追究問題該如何落實？

楊偉東認為有3個方面：

其一，新法規(guī)定國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，考核結(jié)果要向社會公開，地方政府同時接受同級人大及其常委會監(jiān)督。

將環(huán)境納入考評，這改變過去只注重經(jīng)濟指標的觀點，同時結(jié)果向社會公開，隱含對政府的考評應當有環(huán)保內(nèi)容，這是重要法律依據(jù)。

反思以前的目標考評、考評的內(nèi)容，環(huán)境保護的比重是否太輕？按照生態(tài)文明建設(shè)提高到五位一體的高度，少應該占比五分之一，如果再當前嚴峻的環(huán)境形勢，占比應該更大些。下一步，特別是地方性法規(guī)制定中，應將考評更具體化，環(huán)保比重設(shè)置得更合理。再有，一個地方環(huán)境的好壞，不光是上級列的指標，也應當體現(xiàn)公眾意見，這也符合新法公眾參與精神。

其二，法律責任主要體現(xiàn)在對政府的責任追究方面。

認定和追究政府相關(guān)人員的行政違法或不當行為的法律責任，是將其權(quán)利進行限制和剝奪，同時加重了應承擔的義務，所以，政府環(huán)境責任問責必須具有法定事由和法定程序。新法六十八條作了詳細規(guī)定，如對環(huán)境違法行為進行包庇的；篡改、偽造或者是篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的。

其三，增加信息公開一章，政府是否盡到責任，應將相關(guān)信息納入公眾監(jiān)督。如果從政府責任角度，楊偉東更愿意將其理解為對政府的約束，因為信息公開除了對企業(yè)帶來震懾作用、聲譽上批評外，政府處罰力度是否足夠、是否合法，公眾*可以通過公開渠道來評價政府是否盡到職責。

信息公開可謂一箭雙雕，如果做得好，今后政府環(huán)境保護工作可能更容易，靠這樣一個誠信機制，能夠讓政府監(jiān)管發(fā)揮更大功效，實際上是對政府有利；但是如果政府做得不合法、不到位，同樣會引起質(zhì)疑。

對政府來說，正確理解新法對政府的定位，做到不亂作為，對企業(yè)違規(guī)行為進行合法處罰。

這對政府是一個很高的要求，信息公開恰恰是一個渠道，督促政府合法地盡到責任。新的時期，既要讓公眾參與到環(huán)境治理當中，也要讓公眾督促政府合法、盡責地完成使命。

何以實現(xiàn)有限政府下的多元共治？

新法將于明年1月1日起正式施行。楊偉東認為，應當建立有效的立法后評價機制。

他認為，新法*可以做一個樣板。到底實施得怎樣，哪些是不到位需要政府改進的。人大在一定時期應當發(fā)揮其執(zhí)法監(jiān)督責任，公眾也要積極參與，對立法預期是不是達到做一個有效評估。

這樣做既是對當初立法的評價，更重要的是通過這個渠道，對立法后的執(zhí)行問題做一個更客觀的評價。發(fā)現(xiàn)問題要及時改進，不讓條文落空。

當前，以政府管理為主導的治理模式在向多元主體共同參與的治理模式轉(zhuǎn)變，是我國政府環(huán)境責任發(fā)展的新趨勢。環(huán)境治理的終目的在于促進公共環(huán)境利益。因此，新法指出政府要改善環(huán)境質(zhì)量，保障環(huán)境公共設(shè)施正常運行。

在楊偉東看來，總體來說，從范圍內(nèi)來看，環(huán)境保護領(lǐng)域立法、多元共治以及強化政府權(quán)力是相伴而生的過程。這其中，立法至關(guān)重要，通過立法，將各方責任規(guī)定清楚，又讓各方能夠發(fā)揮各自責任。

當前，我國仍在從“政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變過程中，政府要負責任，要履行公共服務職能、監(jiān)管職能?？赡苷€沒有*轉(zhuǎn)變，政府的義務、責任就提上議事日程了。

發(fā)達國家經(jīng)歷了初的“有限政府”之后，早已分清政府、企業(yè)、公民個人的責任，因此強化政府責任，主要是對原有責任的加壓，沒有提高到我們期望的程度，因為他們的政府是“有限的”。

因此，客觀地談論政府環(huán)境責任，重視、強化政府責任，并不是說政府能包攬一切，企業(yè)、公民個人的環(huán)境保護責任。當然，如果政府仍然按照傳統(tǒng)思維模式管理，在宏觀目標調(diào)控、具體監(jiān)管措施、經(jīng)濟發(fā)展方式都沒有轉(zhuǎn)變的前提下，環(huán)境問題還是解決不好的。

當前，政府的責任更重要的是透過政府渠道，發(fā)揮公共服務責任，督促企業(yè)、公民個人履行責任，這種情況下才能真正改善和保護我們的環(huán)境。

政府應作出哪些改變？

楊偉東認為，首先，要充分理解法律出臺的背景、精神和意義；細化現(xiàn)有條款中對政府的權(quán)力和責任分配；各級政府要大力宣傳這部法律：到底哪些方面強化了？賦予了哪些新的權(quán)力和責任？責任體現(xiàn)在哪些方面？政府的監(jiān)管責任有哪些，法律責任有哪些，要一一列明。

其次，改變政府行為習慣和做事方式。新法要求政府首先改變自己的行事方式，如規(guī)劃，要將環(huán)境保護作為重要因素考慮。政府考評中，組織部門、人事部門和上級部門也應該把環(huán)境保護作為重要依據(jù)。

宏觀的改變更重要，環(huán)境保護在一個地方、區(qū)域究竟占什么地位，必須有清醒的認識，解決了這個問題，才是新法確定的具體責任。

三，形成社會合力。除了政府職能部門改變，另一方面就是要強化社會合力。

聚焦政府履行環(huán)境責任方面，楊偉東指出，公眾、人大、法院都要發(fā)揮作用。

新法明確了公眾舉報和參與途徑；政府要向人大報告，政府沒有盡到監(jiān)管責任，人大可以行使監(jiān)督權(quán)。

環(huán)境公益訴訟到底涵蓋不涵蓋對行政機關(guān)不作為的責任，似乎還有爭議。

楊偉東認為，如果政府沒有盡到監(jiān)管責任，對政府不作為公益訴訟也應當涵蓋在內(nèi)。公眾對政府不作為的一個司法救濟途徑，今后《行政訴訟法》修改時應考慮增加這一內(nèi)容。

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